Qui décide de la citoyenneté européenne ? L'après Commission/Malte

En décembre 2020, alors que la Commission européenne engageait des procédures d'infraction contre Chypre et Malte au sujet de leurs programmes de citoyenneté par investissement, l'associé fondateur de JuriSpectrum soutenait, dans une tribune publiée par le Cyprus Mail et Mondaq, que la question de savoir à qui appartient le droit d'octroyer un passeport méritait d'être débattue sur le terrain juridique plutôt que politique. La nationalité, rappelait-il, relève des États membres en vertu des traités ; la thèse de la Commission reposait sur le devoir de coopération loyale et sur les effets qu'une naturalisation nationale produit dans tous les autres États membres. Cinq ans plus tard, la Cour de justice a répondu.

L'arrêt du 29 avril 2025

Dans l'affaire C-181/23 Commission/Malte, tranchée par la grande chambre le 29 avril 2025, la Cour a dit pour droit qu'en instaurant et en appliquant son régime de 2020 de naturalisation pour services exceptionnels par investissement direct, Malte avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE. Ce régime, adopté en novembre 2020 sur la base de la loi maltaise sur la citoyenneté modifiée, permettait à des investisseurs étrangers d'être naturalisés à des conditions que la Cour qualifie de principalement financières.

Deux éléments du raisonnement importent pour le praticien. D'abord, la Cour réaffirme la position classique : chaque État membre demeure libre de fixer les conditions d'acquisition et de perte de sa nationalité. Ni le libellé ni l'économie des traités ne permettent de conclure que leurs auteurs aient voulu soustraire l'exercice de cette compétence à l'obligation de respecter le droit de l'Union ; mais la compétence elle-même n'est pas transférée. Ensuite, la Cour précise ce que le droit de l'Union exige de cet exercice. La nationalité d'un État membre, et avec elle la citoyenneté de l'Union, repose sur un rapport particulier de solidarité et de bonne foi et sur la réciprocité de droits et de devoirs entre l'État et ses citoyens. Une procédure qui accorde la nationalité en contrepartie directe de paiements ou d'investissements prédéterminés constitue, selon les termes de la Cour, une transaction commerciale. Cette marchandisation du statut est incompatible avec la conception de la citoyenneté de l'Union consacrée par les traités, porte atteinte à la confiance mutuelle sur laquelle repose l'espace de libre circulation et viole dès lors le principe de coopération loyale.

Un État membre ne peut octroyer sa nationalité, et donc la citoyenneté européenne, en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés, car cela revient en substance à faire de l'acquisition de la nationalité une simple transaction commerciale.

La Cour s'est écartée des conclusions de son avocat général, qui estimait que la Commission n'avait pas établi le manquement.

Ce que la Cour n'a pas décidé

Trois points méritent d'être soulignés. L'arrêt n'impose pas de lien effectif au sens d'une durée minimale de résidence préalable à la naturalisation. La Commission avait invoqué l'absence d'un tel lien ; le raisonnement décisif de la Cour porte sur le caractère transactionnel du régime, non sur un seuil de résidence. Les États membres conservent donc une large marge d'appréciation sur la naturalisation ordinaire, la naturalisation pour mérite, la citoyenneté par filiation et le traitement des binationaux.

L'arrêt ne revient pas davantage sur la jurisprudence relative à la perte de nationalité. Les arrêts Rottmann et Tjebbes concernaient le retrait de la nationalité et le contrôle de proportionnalité que le droit de l'Union impose lorsque la citoyenneté de l'Union serait perdue. Commission/Malte étend la même prémisse, celle d'une compétence nationale exercée dans le cadre du droit de l'Union, à l'octroi de la nationalité, mais par le prisme de l'article 4, paragraphe 3, TUE et de la confiance mutuelle plutôt que par une analyse en termes de droits individuels.

Enfin, l'arrêt est muet sur la résidence par investissement. Les « visas dorés » confèrent un titre de séjour national, non la citoyenneté de l'Union, et leur compatibilité avec le droit de l'Union relève d'autres règles.

La suite chypriote

Chypre avait déjà supprimé son programme fin 2020, sous l'effet de critiques internes et internationales, et a par la suite révoqué un certain nombre de naturalisations. En mars 2026, la Commission a clôturé la procédure d'infraction contre Chypre, constatant que les mesures correctrices adoptées rétablissaient la conformité au droit de l'Union. L'observation formulée en 2020 conserve sa valeur : le débat méritait d'être mené sur le terrain juridique, et son issue est une clarification de la frontière constitutionnelle, non l'affirmation d'une compétence de l'Union en matière de nationalité.

Conséquences pratiques

• Les naturalisations déjà accordées sous les régimes maltais ou chypriote ne sont pas nulles de plein droit. Leur retrait relève du droit national, sous réserve des garanties de proportionnalité dégagées par la jurisprudence sur la perte de nationalité et des garanties administratives et constitutionnelles internes.
• Les investisseurs titulaires d'une telle citoyenneté ont intérêt à faire évaluer leur exposition, en particulier lorsque la demande initiale comportait des inexactitudes ou lorsque les autorités nationales ont ouvert des procédures de réexamen.
• Les entreprises ayant structuré des activités de conseil ou d'immobilier autour de la citoyenneté par investissement doivent considérer ce modèle comme clos au sein de l'Union. Malte était tenue de se conformer à l'arrêt sans délai ; à défaut, la Commission dispose d'un recours en vue de sanctions pécuniaires.

La leçon profonde est institutionnelle. La Cour n'a pas eu besoin de découvrir une compétence nouvelle de l'Union pour parvenir à ce résultat. Elle s'est appuyée sur l'instrument le plus ancien des traités, le devoir de coopération loyale, pour contrôler une décision nationale dont les effets se font sentir dans vingt-six autres capitales. Ce raisonnement ne s'arrêtera pas aux passeports.

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