L'article 7 TUE et les limites de la défense de l'État de droit

En avril 2020, l'associé fondateur de JuriSpectrum et Koralia Kontou se demandaient, dans un bref article, si l'Union pouvait encore imposer l'État de droit à ses États membres. L'article 7 TUE avait été déclenché contre la Pologne en décembre 2017 et contre la Hongrie en septembre 2018 ; les auditions au Conseil ne menaient nulle part ; et les auteurs avertissaient que le passage au stade des sanctions de l'article 7, paragraphe 2, transformerait les institutions, d'un mécanisme traditionnel de « soft law », en une machine habilitée à intervenir dans des matières situées au cœur même de la souveraineté nationale. Six ans plus tard, la question a reçu une réponse, mais pas par l'article 7. La présente note expose ce qui a changé, ce que la Cour de justice a jugé en février 2022, et ce qui demeure hors de portée de l'Union.

Pourquoi l'article 7 s'est enlisé

L'article 7 a été conçu comme une procédure politique assortie d'un seuil politique. Constater un risque clair de violation grave des valeurs de l'article 2 TUE exige une majorité des quatre cinquièmes du Conseil ; constater l'existence d'une violation grave et persistante exige l'unanimité du Conseil européen, l'État membre concerné ne prenant pas part au vote ; ce n'est qu'ensuite que des droits, y compris le droit de vote, peuvent être suspendus à la majorité qualifiée. Avec deux États membres simultanément visés, chacun pouvant bloquer l'étape de l'unanimité pour l'autre, le mécanisme était paralysé par construction. Le cadre pour l'État de droit de la Commission de 2014 et ses rapports annuels sur l'État de droit depuis 2020 ont ajouté du dialogue, non des conséquences.

La voie budgétaire : le règlement 2020/2092

La réponse du législateur a consisté à lier l'État de droit à l'argent. Le règlement (UE, Euratom) 2020/2092, adopté le 16 décembre 2020 sur le fondement de l'article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE et applicable depuis le 1er janvier 2021, permet au Conseil, sur proposition de la Commission, de suspendre des paiements ou des engagements, d'interdire de nouveaux engagements juridiques ou de réduire les préfinancements lorsque des violations des principes de l'État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte, d'une manière suffisamment directe, à la bonne gestion financière du budget de l'Union ou à la protection de ses intérêts financiers. L'article 3 énumère des violations indicatives : la mise en péril de l'indépendance de la justice, l'absence de prévention, de correction ou de sanction des décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, et la limitation de la disponibilité et de l'effectivité des voies de recours. L'article 6 organise une procédure écrite enserrée dans des délais, et le Conseil statue à la majorité qualifiée, non à l'unanimité.

Hongrie et Pologne contre Parlement et Conseil

Les deux États membres ont demandé l'annulation. La Cour de justice, siégeant en assemblée plénière, a rejeté les recours dans leur intégralité le 16 février 2022 (affaires C-156/21 et C-157/21). Trois enseignements comptent pour la pratique.

1. La base juridique. Un mécanisme de conditionnalité qui protège le budget contre les conséquences de violations de l'État de droit constitue une règle financière au sens de l'article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE. La Cour l'a rattaché à l'article 2 TUE : les valeurs sur lesquelles l'Union est fondée définissent son identité même en tant qu'ordre juridique commun, constituent des conditions d'adhésion qu'un État ne peut méconnaître après son accession, et fondent la confiance mutuelle sur laquelle repose la solidarité budgétaire.
2. Pas de contournement de l'article 7. L'article 7 n'est pas la seule procédure permettant de protéger l'État de droit. Ce que les traités interdisent, c'est une procédure parallèle ayant le même objet, poursuivant le même objectif et permettant l'adoption de mesures identiques. Le règlement s'en distingue sur chaque point : sa finalité est la protection du budget, non la sanction des violations des valeurs en tant que telles ; son champ est limité aux violations de l'État de droit ayant des implications budgétaires ; ses mesures sont de nature budgétaire.
3. L'exigence d'un lien réel. Le règlement ne peut être appliqué que lorsqu'existe un lien réel entre la violation et une atteinte suffisamment directe au budget, ou un risque sérieux d'une telle atteinte, et les mesures doivent être strictement proportionnées à cette atteinte. La Cour a également confirmé que la notion d'État de droit est suffisamment précise pour satisfaire à la sécurité juridique, en s'appuyant sur sa propre jurisprudence relative à l'indépendance des juges et à la protection juridictionnelle effective.

Ce qui s'est passé depuis

Le mécanisme a été utilisé. En décembre 2022, le Conseil, sur proposition de la Commission, a suspendu une part substantielle des engagements de la politique de cohésion en faveur de la Hongrie jusqu'à la mise en œuvre complète des mesures correctives auxquelles celle-ci s'était engagée ; l'articulation avec les jalons de la facilité pour la reprise et la résilience a depuis fait de la conditionnalité liée à l'État de droit un sujet permanent de négociation entre Budapest et Bruxelles. La procédure de l'article 7, paragraphe 1, contre la Pologne a été clôturée par la Commission en mai 2024 après le changement de gouvernement et l'adoption d'un plan d'action ; celle visant la Hongrie reste ouverte. Parallèlement, les recours en manquement relatifs à l'indépendance de la justice ont donné lieu à des arrêts et, dans un cas, à une astreinte journalière ordonnée par le vice-président de la Cour (affaire C-204/21 R, Commission/Pologne).

Les limites qui demeurent

Les arrêts de 2022 ont tranché la légalité du mécanisme de conditionnalité, non sa portée. Trois limites sont structurelles.

• Le mécanisme protège l'argent de l'Union. Un problème d'État de droit qui ne touche pas à la gestion des fonds de l'Union, qu'il s'agisse de la liberté des médias, du droit électoral ou du traitement de la société civile, échappe à l'article 4 du règlement et relève toujours de l'article 7.
• Toute mesure requiert une proposition de la Commission et une majorité qualifiée au Conseil. La Cour a exigé un contrôle juridictionnel entier des décisions du Conseil, mais la décision de proposer demeure politique, et la disposition de la Commission à débloquer des fonds contre des réformes partielles a été critiquée des deux côtés.
• L'insistance de la Cour sur le fait que les valeurs de l'article 2 sont des conditions d'adhésion pose, sans y répondre, la question soulevée par l'article de 2020 : que peut faire l'Union lorsqu'un État rejette durablement ces valeurs sans jamais mal gérer un euro ?

L'Union n'a pas appris à imposer l'État de droit. Elle a appris à lui donner un prix.

Cet article est fourni à titre d'information générale uniquement et ne constitue pas un avis juridique. Il reflète l'état du droit et l'opinion des auteurs à la date de sa publication. Pour un conseil adapté à une situation particulière, veuillez contacter le cabinet.